CENTER FOR ECONOMIC RESEARCH

Ответы на вопрос о том, как сделать правительство эффективным, далеко не так просты и однозначны

Однако ответы на вопрос о том, как сделать правительство эффективным, далеко не так просты и однозначны.

Во-первых, эффективность – понятие не абсолютное. То, что эффективно для одной страны, может быть неэффективно или неисполнимо для другой (к примеру, японскую систему государственного управления трудно внедрить где-либо еще – менталитет населения другой, или американская система управления не приживется больше нигде – история формирования страны иная и т.п.). То, что эффективно в одних исторических или социально-экономических условиях, может быть не только неэффективно, но даже вредно – в других (примеру, посткризисное управление или управление государством в транзитные периоды в корне отличается от систем управления в устоявшихся политико-экономических системах). Иными словами, система государственного управления не есть раз и навсегда данный шаблон, который должен копироваться всеми странами. Единой кальки нет и быть не может. Более того, даже в одной и той же стране система органов государственного управления, как и используемые методы и инструменты, должны трансформироваться в случае существенного изменения конкретной ситуации и стоящих задач. Так что даже эффективное правительство при изменении внутренних и внешних условий деятельности, текущих и стратегических задач, должно реформироваться, поскольку иначе потеряет свою эффективность.

Во-вторых, критерии оценки эффективности правительства субъективны.Её по-разному могут оценивать различные социальные группы населения страны: бедные, средние и богатые, либо горожане и селяне, либо наемные работники и предприниматели и т.д. Более того, результаты деятельности правительства могут быть позитивно оценены населением с точки зрения текущей ситуации, однако при этом могут недоучитывать негативные последствия среднесрочной и долгосрочной перспективы. Или, наоборот, население может отрицательно относиться к деятельности правительства, испытывая текущие сложности, при этом недооценивая будущие позитивные перспективы проводимой политики.

При всей неоднозначности оценок, «приговор» эффективности текущей деятельности правительству выносит население страны при очередных выборах (президентов, глав правительств). Неэффективное, по мнению населения, правительство уходит в отставку, предоставляя возможность проявить себя новому правительству.

Давать вместо населения оценку эффективности деятельности правительства, работающего всего три года, выглядит амбициозным.

Хочется верить, что автор искренен в своем желании видеть более эффективную деятельность действующего Кабинета Министров. Однако, вызывают сожаление изложенные в анализируемой статье некорректные аргументы и размытые конечные предложения.

Так, заглянув в конец статьи (ради и чего она, видимо, и писалась), мы увидим, что автор предлагает проведение кардинальной административной и политико-правовой (о чем речь?) реформ.

Невольно задаешься вопросом: а разве все эти годы административные реформы не проводились? В статье утверждается, что «наша система государственного управления фактически не реформирована еще с советских времен». Наверно, надо было быть внутри той системы централизованного планирования и распределения, использовавшейся в советское время (с Госпланом, Госпланом, Минторгом и другими), чтобы не делать этого ошибочного вывода.

В 1992-1998 гг. страна проводила «слом» централизованной системы управления, ликвидируя систему государственного снабжения (Госснаб) и фондирования, многие отраслевые министерства (Минторг, Местпром, Госкомитет по ценам и т.п.), а также создавая с нуля новые, не существовавшие ранее, самостоятельные органы управления, характерные для независимого государства (налоговые, таможенные, банковские, внешнеторговые, МИД, «силовые», ряд отраслевых министерств и т.п.) и развития рыночной экономики (Госкомприватизации, Комитет по банкротству, Антимонопольный орган и т.п.). Фактически это была первая административная реформа после провозглашения независимости страны. За ней в 2000-2015 гг. последовали еще несколько официально обозначенных административных реформ, в ходе которых создавались одни и упразднялись другие органы управления: министерства, комитеты, агентства, контрольно-надзорные органы. Так, перманентно трансформируясь, страна искала эффективную систему управления. И это были искренние поиски лучшей системы. Можно поднять историографию вопроса и убедиться, что страна порой страдала не столько от отсутствия административных реформ, сколько от их обилия. И еще от ежегодного (на 5-10-20%) сокращения численности работающих в органах управления. Доходило до того, что в центральных аппаратах отдельных министерств численность работников была менее 30 человек. О какой эффективности деятельности тут можно было говорить?

Новые реформы системы управления начались в 2017 году. Они еще продолжаются, поскольку трансформационный период в стране не завершен. Доля государственной собственности в ВВП все еще высока - 18%. Негативное влияние внешних факторов, в виде частых и глубоких по своему воздействию экономических кризисов, потрясшей все страны мира коронавирусной пандемии не могут быть нивелированы обычными рыночными инструментами. Как бы это не претило сторонникам либерального подхода, эти факторы требуют более точечного, подчас директивного подхода для предотвращения огромных потерь ресурсов и человеческих жизней.

Надо объективно признать: страна находится в поиске более подходящей к нынешним задачам системы управления. Она действительно пока несовершенна. И здесь, конечно, были бы важны аргументированные не только учебно-научные, но практические и адаптированные к условиям Узбекистана предложения. Но их в анализируемой статье нет. Вместо этого говорится, что реформировать правительство надо извне (о чём или о ком речь?!), поскольку само себя реформировать оно не сможет («это утопия» - по мнению Ю.Юсупова). То есть, конкретного, имеющего прикладное значение ответа на вопрос, вынесенный в заголовок статьи, автор не дает.

Досталось в статье и чиновникам: «чиновники в своем подавляющем большинстве не знают и не хотят знать законов рынка. Экономикой же они управляют в соответствии с привычными им принципами и подходами, корни которых кроются в недалеком советском прошлом», - голословно заявляет автор. Ни одного примера, ни одной фамилии не приводится. «Недалекому советскому прошлому» уже 30 лет и простой подсчет показывает, что большинство нынешних членов правительства в советское время были либо школьниками, либо молодыми людьми со студенческой скамьи. Они никак не управляли экономикой в советское время, а многие вообще учились в зарубежных вузах западных стран.

Примером некорректности является приведение таблицы, сравнивающей показатели 2019 года с 1995 годом. За эти 25 лет было несколько периодов совершенно различающиеся между собой как по целям и задачам развития экономики, так и по системе управления. Как упоминалось, было проведено несколько административных реформ. И оценивать такой длительный период как единое целое, совершенно неверно. Даже сравнение показателя ВВП в долларовом исчислении за последние три года деятельности нового правительства (в сравнении с 2016 годом) тоже не отражало бы реальной ситуации, так как в 2017 году была проведена долгожданная унификация обменного курса, обесценившая национальную валюту более, чем в 2 раза. Именно этот шаг позволил придать динамику развитию экономики, сделать ее более привлекательной для частных, в том числе иностранных инвесторов, сократить теневой сектор. Правильнее было бы оценивать эффективность деятельности нынешнего правительства сопоставлением ежегодных показателей экономического роста, занятости и доходов населения.

Как видно, проводимые с 2017 года реформы в стране реализуются в достойных макроэкономических показателях. Но слишком мало прошло времени, чтобы говорить об их устойчивости и существенном влиянии на уровень жизни населения.

Означает ли вышесказанное, что система управления в Узбекистане совершенна и эффектна? Конечно, нет. Также, как и любая другая система. Этим вызваны довольно частные изменения в структуре Кабинета Министров и самих министерств. Президент страны постоянно указывает на пробелы и изъяны в работе правительства, находится в поиске оптимальной структуры управления. Очевидно, что решения требуют не только локальные, но и системные вопросы. В их числе:

разработка и введение системы оценки эффективности деятельности министерств, ведомств, органов государственного управления на местах. В настоящее время каждое министерство разрабатывает такую систему критериев (KPI). Но, во-первых, эти системы нужно апробировать, потом добиться широкого применения. Это, естественно, требует времени;

определение оптимальной численности каждого органа государственного управления. Здесь должны быть учтены все современные достижения в области информационных технологий в формировании и анализе баз данных, принятия решений, мониторинга исполнения, дистанционного взаимодействия. Это требует финансовых ресурсов для цифровизации деятельности и времени для внедрения и обучения людей;

глубокий анализ функциональных обязанностей, зон ответственности каждого министерства и государственного служащего для исключения дублирования и улучшения взаимодействия. Одновременно нынешняя структура подлежит экспертизе на предмет исключения излишнего вмешательства государственных органов в экономику, их функций – на предмет антикоррупционного законодательства. На базе такого анализа возможны дальнейшие изменения нынешней структуры;

четкое определение функций, механизмов и инструментов управления для становления эффективной работы вновь созданных министерств, таких, как Министерство инноваций, Министерство по поддержке махалли и семьи, Министерство дошкольного образования, реформированных Министерства экономического развития и сокращения бедности, Министерства инвестиций и внешней торговли;

необходимость принципиально новых подходов в управлении здравоохранением, образованием, системой социальной защиты в с учетом проблем, выявленных при пандемии коронавируса. В мировой практике с ситуацией лучше справились страны с более сильной государственной поддержкой этих секторов;

реформы в системе управления авиационного и железнодорожного транспорта, которые были ранее обозначены, но из-за пандемии практически не начаты. Ускорение замедлившихся в условиях пандемии реформ в туристической отрасли и обсуживающем секторе;

необходимость проведения трансформации банковского сектора, который пока не может в должной мере поддержать высокие темпы развития экономики;

качество кадрового состава органов государственного управления. Это один из самых сложных вопросов, так как подготовка квалифицированных, хорошо обученных и умеющих приложить свои знания на практике людей занимает много сил, средств и времени.

Никто не собирается закрывать глаза на эти и другие проблемы, стоящие перед правительством страны. Но все это требует времени и, главное, вдумчивого прагматического подхода, а не просто лозунгов о проведении административной реформы.

Хуршид Асадов, докторант, ЦЭИР