Государственные расходы в борьбе с бедностью

Роль государства в искоренении бедности

Амартия Сен и другие в своей книге «Социальное обеспечение в развивающихся странах» формулируют два вида проблем, требующих вмешательства государства в предоставлении социального обеспечения населению: постоянную депривацию (то есть сохраняющееся ухудшение положения) и хрупкость индивидуальной безопасности.

Неспособность обеспечения базовых потребностей является широко распространенным явлением – часть человечества смирилась с отсутствием перспективы достойных условий жизни и продолжает жить в нищете, что ведет к катастрофическим последствиям. Смертность детей в возрасте до пяти лет равна 40 на тысячу в 56 странах, более 60 – в 27 странах и более 100 – в 5 странах (World Bank, Child mortality under 5, 2019). Ожидаемая продолжительность жизни при рождении в 12 африканских странах составляет менее 60 лет, в то время как в развитых странах (Европа и Северная Америка) она превышает 75 лет (World Bank, Life expectancy at birth, 2018). Однако это только средние значения. Например, уровень смертности будет намного выше среди бедных, проживающих в сельской местности.

Помимо проблемы постоянной депривации, существует проблема индивидуальной безопасности, или уязвимости. Амартия Сен описывает это как внезапную потерю собственности, обеспечивающую средства к существованию, вероятность которой высока среди бедных слоев населения, что может быть вызвано изменениями в личных обстоятельствах (болезнь, смерть кормильца в семье) или колебаниями в социальной среде (неурожай, рецессия в экономике).

В соответствии с вышеописанными принципами Амартия Сен определяет две разные, но взаимосвязанные роли государственной политики. Во-первых, это стимулирующая роль, направленная на искоренение хронической нищеты. Во-вторых, это защитная роль государства, направленная на увеличение текущего потребления и предотвращение влияния неблагоприятных шоковых потрясений по отношению к бедному слою населения.

Социальная помощь и социальная справедливость

Однако, как показывает опыт, не только масштаб государственных расходов имеет значение, но и их распределение и эффективность использования. Ответы на вопросы о том, когда, где и как государство должно распределять средства на социальные цели, зависят от нескольких точек зрений.

Шенген Фан в своей книге «Государственные расходы, рост и бедность» приводит два подхода в этом направлении: социальное вспомоществование (велферизм) и социальная справедливость.

Мотивами вмешательства государства в велферизме являются сбои рыночного механизма, необходимость эффективного распределения ресурсов и сокращения бедности. Существует множество известных в литературе источников сбоя рынков, таких как отсутствие конкурентных рынков, неполная информация на рынке и т.д. Но самое интересное, что бедность сама может выступать в качестве причины сбоя рынков, отмечает Шенген Фан. Например, отсутствие доступа к кредитам и сбережений не позволяет бедным накапливать активы, приносящие доход. Таким образом, бедные попадают в «ловушку бедности», т.е. бедность начинает носить хронический характер. Именно поэтому, согласно лауреату Нобелевской премии по экономике А. Банерджи, стратегии борьбы с бедностью, которые одновременно направлены на устранение несостоятельности рынков и ресурсных ограничений хронической бедности, могут привести к самоусиливающемуся «эффективному циклу», посредством которого государственная политика позволяет бедным вырваться из бедности своими собственными действиями.

Существует множество принципов социальной справедливости, начиная от интуитивистской модели Джорджа Мура, где справедливость устанавливается интуитивным соглашением между субъектами общества, и заканчивая «Теорией справедливости» американского философа Джона Ролза: «справедливость — это первая добродетель общественных институтов»; «для нас главный субъект справедливости — базисная структура общества, или, более точно, способы, которыми основные социальные институты распределяют фундаментальные права и обязанности и определяют разделение преимуществ социальной кооперации». В этом плане очень важно понимать роль государственной политики в рамках существующего набора экономических, социальных и политических институтов. Даже при минималистской роли государства, приписанной ей в условиях принципа невмешательства (laissez-faire), для установления и защиты прав собственности и обеспечения соблюдения добровольных договоров между участниками рынка требуются эффективные правовые институты.

Эффективность расходов на социальные цели

Существует множество исследований об опыте развивающихся стран в плане расходования государственных средств на социальную сферу. Например, в статье Ш. Фана, П. Хезелла и С. Тората «Взаимосвязи между правительственными расходами, экономическим ростом и бедностью в сельских районах Индии», авторы пришли к выводу, что в период с 1970 по 1993 гг. дополнительный 1 млн. потраченных рупий ($23,2 тыс. долл. по курсу 1993 г.) на образование в среднем позволил 32 бедным выйти из черты бедности. В другом исследовании Ш. Фана, Л. Чжана и Д. Чжана «Рост, неравенство и бедность в сельских районах Китая: роль государственных инвестиций» государственные расходы на образование в 1970-2000 гг. оказали наибольшее влияние на сокращение сельской бедности и регионального неравенства, а также на рост производства. В частности, дополнительные 10 тыс. юаней (1,2 тыс. долл. по курсу 2000 г.) в среднем вывели из бедности 12 человек.

Возникает следующий вопрос: если какой-нибудь стране удастся сделать конкретные подсчеты по борьбе с бедностью, например, подсчитать, что дополнительные 10 тыс. долл. позволят вытеснить 10 человек за черту бедности в определенный промежуток времени, то возможно ли полное искоренение бедности в данной стране при выделении достаточных средств из бюджета?

Ответ – да, но только если будут соблюдены определенные условия. Для более четкого понимания разъясним на примере расходов на здравоохранение. В литературе можно встретить двоякое представление о воздействии государственных расходов на здравоохранение, на состояние здоровья людей. Первое – это естественно ожидаемый позитивный эффект, когда состояние здоровья людей улучшается. Второе – это случаи, когда взаимосвязь не подтверждается. Среди последних, например, исследование Д. Фирмера и Л. Притчета о «Влиянии государственных расходов на здоровье: имеют ли значение деньги?». Они обнаружили, что влияние государственных расходов на общественное здравоохранение, на детскую смертность статистически незначимо, и приводят три практических объяснения произошедшему.

Во-первых, на изменение состояния здоровья, в первую очередь, влияют изменения в потреблении различных медицинских услуг, одни из которых более, а другие менее эффективны для улучшения здоровья. Во-вторых, даже если дополнительная конкретная услуга эффективна для улучшения состояния здоровья, то это не означает, что «государственные» расходы будут иметь тот же эффект, так как дополнительное потребление в государственном секторе может вытеснять услуги, которые потребляются в частном секторе. То есть в некоторых странах 1 доллар, потраченный в государственном секторе на здравоохранение, создает объекты и услуги, которые эффективны для улучшения состояния здоровья, в то время как в других странах он не создает никаких услуг вообще. И причина этого – в степени эффективности государственных услуг за счет государственных расходов.

Стоит отметить, что эффективность расходования государственных средств определяется как способность правительства максимизировать свою экономическую деятельность и минимизировать свои расходы. Развивающиеся страны более часто сталкиваются с проблемами неэффективности, по сравнению с развитыми государствами, в силу недостаточного развития институтов. Именно поэтому более прозрачная и эффективная практика государственных расходов стоит на повестке дня у большинства развивающихся стран, которая, несомненно, играет ключевую роль в экономическом развитии и стабильности страны.

Социальные расходы в Узбекистане

Проанализируем расходы на социальную сферу и социальную поддержку населения за период 2007-2019 гг., по данным Министерства финансов. Расходы на эти цели также включают расходы на просвещение и образование, здравоохранение, культуру, спорт и науку. Так как первичные данные выражены в виде абсолютных и номинальных величин, они были трансформированы в реальные ежегодные темпы роста с учетом средних потребительских цен.

Реальный темп роста расходов на социальную сферу и социальную поддержку населения в Узбекистане демонстрирует V-образное движение, как это показано на рисунке 1. Максимальное падение расходов и начало их восстановления приходятся на 2015 год, в который они являлись минимальными за весь период, составляя 2%. В следующие два года наблюдается постепенное восстановление с 3% в 2016 году и 6% в 2017 году. Начиная с 2018 года, отмечается значительный скачок до 27% и максимум в расчетный период – 36% в 2019 году. Подобный рост связан с реформами, начатыми в 2017 году, вектор которых был определен в Стратегии действий по дальнейшему развитию Узбекистана в 2017-2021 гг.

Рисунок 1. Реальные темпы роста расходов на социальную сферу и социальную поддержку населения в 2008-2019 гг.

Источник: расчеты автора на базе данных Министерства финансов

Динамика реальных темпов роста расходов на просвещение, образование и науку показывает схожую тенденцию (рис. 2). В частности, можно заметить умеренное падение темпов роста до минимальных значений, начиная с 2010-го (образование – 22%, наука – 21%) по 2017 годы (образование – 3%, наука – 3% ), за которыми следует резкий скачок реальных темпов роста образования до 46% и науки до 34% в 2019 году.

Рисунок 2. Реальные темпы роста расходов на просвещение, образование и науку в 2008-2019 гг.

Источник: расчеты автора на базе данных Министерства финансов

На рисунке 3 приведены реальные темпы роста расходов на здравоохранение, культуру и спорт в 2008-2019 годах со значительным ускорением темпов роста, начиная с 2016 года.

Рисунок 3. Реальные темпы роста расходов на здравоохранение, культуру и спорт в 2008-2019 гг.

Источник: расчеты автора на базе данных Министерства финансов

В целом же, анализ расходов из бюджета, направленных на социальную сферу с 2008 по 2019 годы показывает постепенное снижение вплоть до 2016 года и последующий значительный скачок для всех подгрупп социальной сферы. В частности, за 2016-2019 годы расходы на социальную сферу и социальную поддержку населения увеличились в 2,6 раза, в том числе на образование – в 2,4 раза, на здравоохранение – в 2,6 раза, на культуру и спорт – в 5,2 раза и в направление науки – в 2,8 раза.

Оценка социального эффекта

Целесообразно оценить эффект подобного роста государственных расходов на социальную сферу. В силу недостаточности данных о бедном слое населения прямая оценка воздействия государственных расходов на бедность затруднена. Однако наличие других различных индикативных данных позволяет косвенно оценить эффективность и результативность правительственных расходов в этой сфере.

С 2016 по 2019 годы количество дошкольных учреждений увеличилось на 1830 по всей республике, а число педагогических работников и учебных мест в этих учреждениях – на 36,8 тыс. и 223,7 тыс., соответственно. За тот же период охват детей в возрасте 3-6 лет дошкольным образованием вырос с 23,8 до 40% (60% в 2020 году). Также в последние годы значительно возросло число общеобразовательных учреждений – с 9720 в 2016 году до 10090 в 2019-м и открылись 49 новых высших учебных заведений. В 2020 году квоты приема в вузы увеличились в 2,5 раза, по сравнению с 2017 годом. В результате охват молодежи высшим образованием увеличился с 9 до 25% за тот же период.

В секторе здравоохранения также наблюдались всесторонние улучшения за последние 4 года. Увеличилось количество больничных учреждений и коек на 99 и на 21,4 тыс., соответственно. Коэффициент младенческой смертности снизился с 11,5 на 1000 в 2017 году до 8,1 на 1000 в 2020 году, а коэффициент детской смертности – с 15,4 до 12,4. Продолжительность жизни населения выросла с 73,7 в 2017 году до 74,6 в 2020 году. Показатель заболеваемости туберкулезом на 100 тыс. человек населения снизился с 46,6 в 2016 году до 42,4 в 2020-м. Увеличение заболеваемости населения злокачественными новообразованиями с 66,8 на 100 000 человек в 2016 году до 71 на 100 000 человек в 2020 году свидетельствует о результатах более раннего выявления заболеваний.

Заключение

Социальная политика Узбекистана направлена на гармоничное воспитание подрастающего поколения, способного обеспечить будущее развитие государства. В то же время целью социальной политики является создание условий для самореализации всех социальных групп. Усиление социальной справедливости в Узбекистане гарантирует повышение уровня и качества жизни населения.

В частности, исходя из всего перечисленного, можно сделать вывод, что роль государства в борьбе с бедностью является очень высокой. В последние годы государственные расходы на социальное обеспечение увеличились многократно. Полноценная оценка эффективности и результативности правительственных расходов требует достаточного и достоверного временного ряда вышеприведенных данных. Тем не менее, изучение индикаторов социальной сферы показывает значительные изменения в направлении улучшения условий жизни населения.

Стоит отметить, что вектор социальной политики нового Узбекистана уже задан и используются все ресурсы для его реализации. При этом одним из ключевых моментов остается дальнейшее повышение эффективности расходования средств в социальной сфере, основу чего должен составлять уровень удовлетворенности общества.

Тема номера/Социальная политика

Ферузбек Давлетов, ЦЭИР

Журнал «Экономическое обозрение» №3 (255) 2021