Децентрализация образования
Не секрет, что учебные заведения в Узбекистане не обладают достаточной самостоятельностью в осуществлении изменений в сфере своей деятельности в силу жестких регламентов со стороны многих ведомств, функции которых зачастую дублируют друг друга. Международный опыт показывает, что отсутствие необходимой автономности в плане утверждения образовательных стандартов и в других аспектах образовательной деятельности ведет к слабой конкуренции на рынке образовательных услуг и, следовательно, низкой эффективности системы образования в целом. Процесс дальнейшего реформирования образования должен включать в себя изменения основных «правил игры» или «институтов» в этой сфере.
Автономное управление
В «классическом» Оксфордском словаре английского языка слово «автономия» определяется как свобода воли, самоуправление и способность человека или группы выбирать курс действий. Применение термина «автономия» в сфере образования носит множественный характер, так как различают несколько форм автономии: автономия учителей, учащихся, учреждения, директора и автономия на локальном уровне. В этой статье под автономией будет непосредственно подразумеваться автономия самого учреждения – институциональная автономия, будь это школа, высшее учебное заведение или среднее специальное учреждение.
Р. Бердаль (1990) определяет институциональную автономию как «полномочия университетов или колледжей в их корпоративной форме определять собственные цели и программы, а также средства достижения этих целей и программ». М. Тайт (1992) предоставляет шесть специфичных особенностей концепции институциональной автономии, включая свободную самоорганизацию, свободу осуществлять корпоративный финансовый контроль, свободу в ведении кадровой политики, свободу в зачислении студентов, свободу выбора собственной учебной программы, свободу аттестации и оценки успеваемости студентов.
«Плюсы» децентрализации
В широком смысле, сущность понятия «институциональная автономия» заключается в «гибкости» институтов. Лауреат Нобелевской премии по экономике 1993 года Д. Норт (1991) считает, что именно «изменчивость правил игры в обществе», другими словами, способность «институтов» приспосабливаться к новым обстоятельствам, является главным двигателем инноваций, более высокой окупаемости той или иной сферы и интеграции системы в более сложную структуру. Важным фактором, стимулирующим «гибкость» институтов, является политическая децентрализация, т.е. передача политической власти на субнациональный уровень.
Концепция «гибкости» институтов в полной мере применима и к более узкому классу систем, в том числе к системе образования. В системе образования децентрализация определяется как передача власти от вышестоящего звена непосредственно местным органам образования и отдельным учреждениям (Д. Браун, 1994).
В литературе хорошо освящено воздействие децентрализации на систему образования. К примеру, эксперты отчасти приписывают последовательный успех Финляндии в Международной программе по оценке образовательных достижений учащихся (PISA) высокому уровню институциональной автономии в стране (А. Лопес, 2012). Результаты других исследований показывают, что положительный эффект децентрализации власти в отношении учебных учреждений заключается в улучшении учебного климата, повышении гибкости и отзывчивости этих учреждений к требованиям рынка (Д. Хэннауэй, 1993).
Согласно отчетам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в большинстве стран повышение автономии школ положительно отражается на успеваемости учащихся. В частности, в Германии, Италии и Португалии увеличение автономии школ в среднем в 6 раз ассоциировалось с соответствующим увеличением оценок по математике в среднем на 15 пунктов по стандартам Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA).
Публичная ответственность
Существуют факторы, отвечающие за устойчивость развития институциональной автономии. Одним из них является укрепление институциональных основ публичной ответственности в сфере образования. Согласно официальной формулировке, общественная подотчетность является частью государственного управления и подразумевает ответственность за применяемую политику и обеспечение транспарентности.
Учебные заведения, находящиеся в государственной собственности, оперируют средствами из бюджета. Тот факт, что общественность имеет право знать, с какой эффективностью расходуются эти средства, должен стимулировать введение университетами различных механизмов прозрачности (Г. Боуг и К. Холл, 2003). К примеру, в США такое управление отражается в усилении государственного регулирования относительно оценки качества учебных программ, преподавательской деятельности и отчетности об эффективности потраченных средств из бюджета.
На практике улучшение успеваемости учащихся за счет синергии институциональной автономии и отчетности можно наблюдать на примере стран ОЭСР. Согласно данным PISA, в странах ОЭСР, где все школы публикуют данные об успеваемости учеников в открытом доступе, учащиеся, посещающие школы с более высоким уровнем автономии, склонны набирать на пять баллов выше по результатам проверки навыков чтения, чем учащиеся школ с меньшей автономией.
С другой стороны, в школах, где данные не общедоступные, среди учащихся школ с более высоким уровнем автономии наблюдалась тенденция падения баллов по чтению на 6 пунктов, чем в школах с более высокой автономией.
Согласно концепции децентрализации и общественной подотчетности, информационная открытость, развитие самоуправления у вузов являются неотъемлемой частью устойчивого развития системы образования.
Пример эффективного управления системой образования – Великобритания
За политику в области образования, в основном, отвечает Министерство образования Великобритании. Но в Уэльсе образовательные учреждения, за исключением университетов, управляются уэльским министерством, а в Шотландии – департаментом образования. Несмотря на то, что основа образовательной политики, в т.ч. финансирование школ, осуществляется министерствами, в школах практикуется децентрализованная система управления. А именно – местные органы власти (муниципалитеты) создают местные советы по образованию, а школы управляются советниками по образованию в советах.
Политика приема в вузы и минимальные требования к зачислению на программы устанавливаются непосредственно самими учреждениями.
Общее количество студентов в секторе высшего образования планируется правительством и Советом по финансированию высшего образования Англии (HEFCE). На основании правительственных указаний HEFCE устанавливает для каждого учебного заведения уровень финансируемых государством студенческих займов и грантов. Однако вузам разрешается набирать дополнительных студентов с высокими оценками в соответствии со «списком исключений», разработанным HEFCE для дополнительных вступительных квалификаций.
Вузы имеют право самостоятельно разрабатывать собственные программы обучения. Но при этом Агентство по обеспечению качества высшего образования (QAA) предоставляет эталоны академических стандартов и руководство по разработке и утверждению программ для вузов на рекомендационной основе.
Методы обучения определяются преподавателями, кафедрой, факультетом или их комбинацией.
Каждое учебное заведение имеет свой регламент обучения студентов в рамках программы. Агентство по обеспечению качества высшего образования (QAA) предоставляет руководства об «Оценке студентов и аттестации полученных знаний». Рекомендуется, чтобы каждое учреждение опубликовало и внедрило четкие правила и положения для перехода от одного этапа программы к другому.
В зависимости от статуса, присуждаемого степени, вузы несут ответственность за свои собственные награды, условия, на которых они присуждаются, и квалификационные звания. Соответствующее руководство предоставляется Национальной рамкой квалификаций высшего образования в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии (FHEQ), разработанная Агентством по обеспечению качества высшего образования (QAA).
Заключение
В процессе дальнейшего реформирования системы образования в Узбекистане в центре внимания ответственных ведомств должны находиться институциональные принципы управления. Нужен плавный переход к региональному управлению образовательными процессами, а в дальнейшем – непосредственно к самим учебным заведениям. Исследования показывают, что децентрализация системы образования ведет к повышению конкуренции на рынке образовательных услуг и к эффективности образования в целом, в т.ч. к улучшению успеваемости учащихся.
В связи с этим нужно заимствовать опыт тех стран, которые преуспели в плане эффективного управления системой образования, при этом учитывая условия нашей страны.
Поддержание и соблюдение четкой формулировки полномочий и обязанностей со стороны ответственных ведомств приблизит дальнейшую делегацию полномочий по вертикали власти.
