ЦЕНТР ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ

Борьба с бедностью начинается с мест

В Узбекистане большое внимание уделяется борьбе с бедностью. В Послании Президента Республики Узбекистан Олий Мажлису от 24 января 2020 года борьба с бедностью была определена в качестве приоритетной задачи. В октябре начата разработка нового подхода к сокращению бедности, основанного на методике Нобелевских лауреатов. О новом подходе к изучению бедности и борьбы с ней.

Одним из главных негативных последствий бедности для страны является сдерживание развития человеческого потенциала, когда недостаток средств на медицинские услуги и образование препятствует значительному количеству граждан раскрыть свой экономический и социальный потенциал. Это тормозит качественное развитие производительных сил в стране и экономическую активность населения.

Об этом было известно еще в древнем мире, когда предпринимались первые попытки поддержки бедного населения. В государствах, расположенных на территории Месопотамии, в III тысячелетии до нашей эры были законы, запрещающие богатым притеснять бедных и требовавшие оказывать помощь социально не защищенным слоям общества — вдовам, сиротам, немощным. В государствах Древнего Востока накапливались запасы зерна для предотвращения в неурожайные годы массового голода среди бедняков, что позволяло сохранять цены на доступном для бедных уровне и раздавать зерно малоимущим.

В настоящее время усилия в борьбе с сокращением бедности в мире осуществляются на международном уровне под эгидой ООН. С 2000 по 2015 годы осуществлялась глобальная программа Цели развития тысячелетия, а с 2015 года реализуются Цели устойчивого развития, достижение которых предполагается в 2030 году. Борьба с бедностью в обеих глобальных инициативах занимает ведущее место.

Бедность в определениях

Европейская сеть по борьбе с бедностью (EAPN) указывает ряд ключевых факторов бедности: безработица, низкий уровень образования, инвалидность, плохое здоровье, принадлежность к меньшинству той или иной этнической группы, жизнь в отдаленной или бедной общине.

Общее понятие бедности может определяться как социально-экономическое положение человека и его семьи, которые не имеют возможности получения необходимых средств для удовлетворения своих первостепенных жизненных потребностей и полноценного существования. Существуют концепции абсолютной и относительной бедности.

 

Концепция абсолютной бедности отталкивается от понятия черты бедности, уровень дохода ниже которой позволяет относить эту группу людей к бедным. Черта бедности определяется как на национальном, так и на международном уровнях. На национальном уровне в этом качестве может выступать прожиточный минимум, который позволяет приобрести набор самых необходимых для жизни товаров и услуг. На международном уровне Всемирным банком до 2008 года в качестве критерия бедности определялся показатель 1 доллар в день каждого члена семьи. В 2008 году данный показатель был установлен на уровне 1,25 долл. в день, с октября 2015 года, с учетом изменений цен и покупательской способности, глобальный показатель уровня бедности установлен на уровне 1,9 долл. в день. Борьба за сокращение бедности в рамках концепции абсолютной бедности — стремление дать как можно большему числу людей возможность элементарно выжить и обеспечить на самом минимальном уровне базовые потребности.

Другой распространенный подход — концепция относительной бедности. Наряду с вышеупомянутой абсолютной бедностью, или нищетой — ниже 1,9 долл. в день по паритету покупательской способности (ППС), Всемирный банк также устанавливает международную черту бедности для стран с доходом ниже среднего — 3,2 доллара в день, а для стран с доходом выше среднего — 5,5 доллара в день по ППС. Концепцией относительной бедности в своей политике руководствуются многие страны Европы. Например, по методике Организации по экономическому сотрудничеству и развитию к бедным относят людей, чьи доходы ниже 60% от медианного дохода общества, который представляет собой определенную сумму, доходы одной половины населения страны выше нее, а другой половины —ниже. В рамках этой концепции в богатых странах борьба с бедностью представляет собой скорее сглаживание имущественного неравенства, нежели обеспечение бедных необходимыми условиями для более достойной жизни.

 

В мировой практике преодоления бедности малоимущим со стороны государства предоставляется определенный набор гарантий доступа к необходимым социальным благам для удовлетворения насущных потребностей человека и развития человеческого потенциала. К ним относятся возможности трудоустройства и получения социальной помощи, наличие доступа к получению бесплатного медицинского обслуживания и образования, возможность пользоваться коммунальными услугами (водопровод, тепло-, электро-, газоснабжение по доступным ценам).

В связи с этим для определения уровня бедности в Узбекистане необходимо оценивать не только реальный уровень дохода в денежном выражении, но и другие критерии, в том числе доступ к бесплатному медицинскому обслуживанию, среднему образованию, льготы при уплате налогов, оплату коммунальных услуг, социальные пособия на несовершеннолетних членов семьи и другие.

Преодолевая бедность

В Узбекистане получение среднего образования является бесплатным и обязательным. Все слои населения имеют доступ к бесплатному медицинскому обслуживанию, проводится работа по повышению доступа населения к питьевому водоснабжению.

Для последовательного и целенаправленного решения проблемы бедности созданы Министерство по поддержке махалли и семьи, которое занимается поддержкой социально уязвимых и малоимущих семей, и Министерство экономического развития и сокращения бедности. В вертикаль управления введены должности ответственных за развитие предпринимательства и сокращение бедности на уровне махалли, района, города, области и страны. Также в структуру правительства введена должность заместителя премьер-министра по финансово-экономическим вопросам и сокращению бедности.

Значительный прогресс в области снижения бедности в Узбекистане происходил в последние годы, за которые страна приблизилась к переходу из стран с низким уровнем доходов в страны со средним уровнем доходов. Этому способствовало ежегодное повышение доходов населения, пенсий, расширение адресной поддержки малообеспеченных семей, инвалидов.

По данным Государственного комитета Республики Узбекистан по статистике, за 2017-2019 годы реальные совокупные доходы на душу населения увеличились на 43,9%, а среднемесячная номинальная начисленная заработная плата — на 79,7%, или с 1293,8 тыс. сум. в 2016 году до 2324,5 тыс. сум. в 2019-м.

По данным L2CU Всемирного банка, средний уровень доходов одного бедного домохозяйства за январь-март 2020 года составляет примерно 1,5 млн. сум., что на 12% больше данного показателя за этот период предыдущего года. Примерно 32% бедных домохозяйств получают свои доходы в виде заработной платы, в 44% домохозяйств имеется минимум один пенсионер, который получает пенсию, и в 46% бедных домохозяйств — как минимум один самозанятый.

В стране реализуются программы по повышению условий жизни и благоустройству в сельской местности. В частности, благодаря реализации программы «Обод кишлок» улучшены условия проживания в общем счете 1,7 миллиона жителей села за счет ремонта старых и строительства новых домов, реконструкции и строительства линий электропередач, газопроводов, внутренних дорог, автостанций, улучшения состояния ирригационных и мелиоративных сетей. На реализацию программ «Обод кишлок» и «Обод махалла» в 2019 году было выделено 6,1 трлн. сумов.

В республике большое внимание в последние годы уделяется занятости женщин. Оказывается помощь в получении специальности и работы женщинами, проводится их обучение на краткосрочных профессиональных курсах. За 2019 год для женщин были созданы 170 тысяч рабочих мест, более 172 тысячам женщин были выделены кредиты в общей сложности на 4,9 трлн. сумов. Во всех регионах республики созданы Центры предпринимательства женщин. Благодаря принятым мерам, число женщин, организовавших собственное дело, только за прошлый год увеличилось на 45 тысяч.

Форс-мажор коронавируса

Таким образом, в Узбекистане были достигнуты существенные успехи в борьбе с бедностью и созданы серьезные предпосылки для ее дальнейшего сокращения. Однако вмешался форс-мажорный фактор пандемии коронавируса, сопровождаемый падением мировой экономики, который серьезно усугубил проблему сокращения бедности во всем мире, не исключая и Узбекистан.

В настоящее время, согласно данным «Железной книги», более 540 тысяч семей по регионам Республики Узбекистан нуждаются в улучшении условий жизни. Ежедневный доход этих людей не превышает 10-13 тысяч сумов. Доля неформального сектора на рынке труда составляет 40-50%. При этом только 23% уязвимых домохозяйств получают социальные пособия.

Таким образом, проблема бедности в стране продолжает оставаться и обострилась из-за пандемии, в связи с чем в настоящее время Узбекистаном совместно с ООН, Всемирным банком и другими международными организациями разрабатываются средне- и долгосрочная Стратегия борьбы с бедностью.

Исходя из конкретных условий

В октябре 2020 года начала работу созданная, согласно поручению Администрации Президента Республики Узбекистан, Рабочая группа по внедрению нового механизма по сокращению бедности, поддержке малообеспеченных и нуждающихся слоев населения. Новый механизм по борьбе с бедностью основан на методике Нобелевских лауреатов 2019 года Абхиджита Банерджи, Эстер Дюфло и Майкла Кремера.

Наиболее важными аспектами этого механизма являются следующие. Бедность отдельно взятой семьи определяется большим количеством факторов, а комбинация этих факторов в каждом населенном пункте для каждой конкретной семьи своя. В числе этих факторов — и уровень доходов, и доступность питания, образования и продуктов питания, и транспортная инфраструктура. Поэтому подходы к разработке мер по снижению бедности и сами меры должны разрабатываться исходя из конкретных условий на местах, а их эффективность должна доказываться практическим применением и полученными результатами.

Основные акценты в этом подходе к борьбе с бедностью ставятся на следующие моменты:

- денежные трансферты, включая социальное обеспечение, социальные пособия, в том числе пособия для людей, потерявших работу, и людей с физическими недостатками. При этом необходима минимизация бюрократических процедур получения помощи;

- внедрение недорогих медицинских технологий в здравоохранении, включая бесплатное предоставление лекарств, вакцинацию детей, прививки от столбняка для будущих матерей, снабжение обогащенной железом мукой для борьбы с анемией; субсидии на профилактическое лечение детских заболеваний в школах; облегчение доступа к профилактическому медицинскому обслуживанию для малоимущих;

- меры, поощряющие продолжение школьного обучения и улучшение качества образования. Такие меры, как субсидирование дополнительных учителей, бесплатных обедов, школьной формы и стипендий, увеличивают охват образованием;

- микрокредитование, которое должно быть комплексным, комплементарным и сопровождаться дополнительными услугами социального характера, направленными на мотивацию и получение навыков.

Нобелевские социальные инновации

В середине 1990-х Кремер, Банерджи и Дюфло первыми начали тестировать социальные инновации на практике, чтобы предложить научно доказанные решения. Дабы достоверно измерить эффективность тех или иных мер, проводили полевые исследования, а по прошествии несколько лет смотрели на результат. Спустя почти 25 лет экспериментальный метод доминирует в решении проблем развития, а правительства и организации закрыли многие программы, которые оказались неэффективными.

Когда Банерджи и Дюфло начали работать в округе Удайпур индийского штата Раджастан, то, несмотря на бесплатную вакцинацию, там был привит всего 1% детей. Их исследование показало, что причиной этого являлась отдаленность медпунктов от деревень, а медиков часто не было на работе. После запуска мобильных клиник по их рекомендациям уровень вакцинации вырос до 18% и до 39% в деревнях, где семьи получали мешок чечевицы в качестве бонуса.

В середине 1990-х Майкл Кремер и его коллеги провели эксперимент по повышению успеваемости в школах Западной Кении. Одни школы получили больше учебников, другие — бесплатное питание, третьи — помощь слабым ученикам. Питание и книги практически не дали эффекта, учебники повысили знания только лучших учеников. Наилучший результат в кратко- и среднесрочной перспективе показали программы репетиторства.

Аналогичный результат дали эксперименты в Индии. В итоге программы дополнительной подготовки охватили более 5 млн. детей в 100 тыс. индийских школ.

Апробация нового механизма

Для апробации нового механизма был запущен пилотный проект по сокращению бедности, поддержке малообеспеченных и нуждающихся слоев населения в Букинском и Чиназском районах Ташкентской области, предусматривающий полевые исследования и рассчитанный на период с октября по ноябрь 2020 года.

На первом этапе проекта для местных руководителей районов с 13 по 16 октября сотрудниками ЦЭИР были проведены краткосрочные тренинги на тему «Повышение знаний и навыков для снижения бедности в регионах» в Ташкентской области. Затем была проведена диагностика уровня бедности (определение состояния бедных семей по уровню здравоохранения, образования, цифровизации и т.д.). В рамках этого этапа создана база характеристик бедных семей, на которой основываются конкретные научно-практические предложения для борьбы с бедностью.

В ходе обследования Рабочей группой проведен опрос 1152 домохозяйств во всех 96 махаллях Букинского и Чиназского районов Ташкентской области на основе специально подготовленной анкеты «Изучение и оценка уровня жизни населения», которая состоит из 16 разделов и включает структуру домохозяйства, условия, доходы и расходы, вопросы здоровья, продовольственные пайки и вопросы кредитования.

В ходе полевых исследований проведено обследование уровня доходов домохозяйств, количества занятых в неформальных секторах экономики, проведен опрос по уточнению численности бедного населения с учетом реальных условий, определены причины и категории бедных.

Уточнение особенностей бедности на местах

Проведение пилотного проекта по изучению бедности в Букинском и Чиназском районах Ташкентской области позволило выявить целый ряд местных особенностей ее проявления и недостатков в социальной защите населения.

Социальная помощь. На местах недостаточно четко соблюдаются критерии определения бедных для их включения в «Железную книгу», оказания сответствующей социальной помощи. Было выявлено, что в «Железной книге» числятся 20-30% семей, которые по существующему уровню достатка не относятся к категории бедных.

«Положением о порядке предоставления и выплаты социальных пособий и материальной помощи малообеспеченным семьям» не учитывается ряд важных моментов. В частности, не берется во внимание, что в одном домохозяйстве могут проживать 2 или 3 малообеспеченных семьи, доходы и расходы которых не учитываются отдельно для каждой семьи при определении пенсий и социальной помощи.

При определении размера материальной помощи не полностью учитываются их средние расходы (на лекарства, здравоохранение, питание, образование детей), а также не учитываются количество хронически больных в семье и расходы на сопутствующие препараты.

Питание. По результатам обследования членов малообеспеченных домохозяйств Букинского района было установлено, что число потребляемых калорий в день составило 2382 ккал. Стоимость килокалории в сутки составила 9 091 сум (281 829 сумов в месяц). При этом минимальная цена килокалории, рассчитанная ЦЭИР, составляет 9500 сумов.

Образование. Наблюдается низкий уровень охвата дошкольным образованием детей из малообеспеченных семей (Букинский район — 34%, Чиназский — 56%), а многие сельские населенные пункты не имеют дошкольных образовательных учреждений (28 в Букинском районе и 35 в Чиназском). Наблюдается нехватка учителей математики, информатики, истории, естествознания, иностранных и русского языков.

Здравоохранение. Проблемы с открытием медицинских карт в семейных поликлиниках и сельских врачебных кабинетах препятствуют раннему началу лечебного процесса. В районных медицинских учреждениях ощущается нехватка педиаторов, радиологов, кардиологов, нефрологов, реаниматологов, гинекологов и терапевтов, а также современного медицинского оборудования.

Поддержка предпринимательства. Доля участников госпрограммы «Каждая семья — предприниматель» (Букинский район — 14%, Чиназский — 28%) среди малообеспеченных семей, внесенных в «Железную книгу», не увеличивается, несмотря на предоставляемые льготные кредиты. Некоторые соискатели кредита не обладают достаточными навыками, в то время как у других нет достаточного количества земли или других возможностей.

Первые выводы

Из проведенного полевого исследования, выявившего конкретные и наиболее острые проблемы малообеспеченных людей на местах, вытекают и соответствующие меры правительственной политики, направленные на сокращение бедности и улучшение жизни людей.

 

Будут разработаны более четкие и ясные критерии включения и исключения из списков «Железной книги» людей, имеющих право на социальную помощь со стороны государства, увеличен охват детей из малообеспеченных семей дошкольным образованием, разработаны меры по повышению качества медицинских услуг. Дети из бедных семей будут обеспечиваться витаминными препаратами, будет проводиться мониторинг развития (веса и роста) детей в возрасте до 14 лет.

В области поддержки предпринимательства необходимо будет: увеличить долю участников госпрограммы «Каждая семья — предприниматель» из семей, включенных в реестр «Железная книга»; стимулировать предпринимательскую активность в сферах «социальное предпринимательство», «инклюзивное предпринимательство» для сельского хозяйства, а также принять меры по повышению ветеринарной и агрономической грамотности фермеров.

Как показывают результаты проведенного пилотного обследования и выводы, сделанные на его основе о необходимости корректировки мер по борьбе с бедностью на местах, новый подход в этом направлении является весьма эффективным и позволит более успешно решать проблемы малообеспеченного населения в стране.

Заключение

В завершение стоит сказать, что работа по формированию эффективной политики по кардинальному сокращению бедности началась в Узбекистане еще в прошлом году. Согласно Плану практических действий на 2020-2021 годы по восстановлению экономического роста и продолжению структурных изменений, в Узбекистане разрабатывается Стратегия сокращения бедности до 2030 года. Эта работа включает в себя разработку методологии и внедрение лучших мировых практик в области оценки и классификации бедности, выявления нуждающихся и совершенствования механизмов адресных мер поддержки. Центром экономических исследований и реформ совместно с Министерством экономического развития и сокращения бедности уже разработан проект Концепции сокращения бедности в Узбекистане.

Решение проблемы сокращения бедности ввиду пандемии значительно усложнилось, при этом становясь все более актуальным. И в этой ситуации является весьма важным использование самых передовых наработок в этой сфере для того, чтобы формируемая Стратегия сокращения бедности в Узбекистане оказалась наиболее действенной и эффективной. И опыт, и результаты, полученные в ходе проведенного пилотного проекта в Букинском и Чиназском районах Ташкентской области, безусловно, будут использованы в дальнейшей работе над Стратегией сокращения бедности и позволят сделать ее более эффективной и приближенной к реальным нуждам и запросам людей на местах.

Обид Хакимов, директор ЦЭИР

Тема номера: Сокращение бедности

Экономическое обозрение №11 (250) 2020

...
Леонид Полищук, заместитель директора Центра IRIS Университета штата Мэриленд, США

"ЦЭИР является "общим (коллективным) ресурсом" для доноров и международных организаций в Узбекистане. Центр удерживает лидерство среди местных институтов, занимающихся анализом государственной политики. ЦЭИР достиг организационной зрелости, аккумулировал ценные активы, среди которых особую важность занимают потенциал, опыт, репутация и доверие партнеров, достаточно эффективные информационные и коммуникационные каналы, профессиональная команда аналитиков, а также знания и опыт в области управления исследовательскими проектами."